Magyarázó kiadvány a magyarországi kisebbségi törvényrõl

Bodáné Pálok Judit-Cseresnyés János-Vánkosné Tímár Éva: A kisebbségek jogai Magyarországon.
Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest 1994. 380 lap

A közép-kelet-európai kommunista rendszerek a 80-as évek végére összeomlottak. Mint ismeretes, e folyamat nyomán a "proletár internacionalizmus" által elnyomott, de el nem fojtott nemzeti érzelmek csaptak a felszínre, régiónkban erõteljesen fellángolt a nemzeteket, illetve népcsoportokat megosztó és szembeállító nacionalizmus. Ennek kapcsán a történelembõl annyira ismerõs, de egészen napjainkig nem megfelelõ fontosságúként kezelt kisebbségi kérdés újra az érdeklõdés homlokterébe került. Ugyanakkor jelenleg egyre inkább felismerést nyer az a tény, hogy a harmadik évezred küszöbén az eljövendõ közös Európa biztonságának és stabilitásának egyik alapvetõ feltétele a nemzeti kisebbségek ügyének átfogó rendezése, kötelezõ jogi elõírások és megfelelõ nemzetközi ellenõrzõ mechanizmusok megalkotása révén. E folyamat elengedhetetlen összetevõje az arra irányuló állami kötelezettségvállalás is, belsõ jogszabályozás útján.

A fentiekbe szervesen illeszkedik be a Magyar Köztársaság Országgyűlése által 1993. július 7-én döntõ többséggel (96,5%-os szavazati aránnyal) elfogadott LXXVII. sz. törvény: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, amely elsõ e téren régiónk posztkommunista országaiban. E jogszabály részletes bemutatására, magyarázatára vállalkozott a neves kisebbségvédelmi szakemberekbõl álló szerzõi együttes.

A törvény szabályozásának általános elveit tartalmazó rész közli a Preambulumot, amely megfogalmazza azokat a nemzeti és etnikai kisebbségek aktív védelmével kapcsolatos alapelveket, jogalkotói célokat, amelyek az Országgyűlést ezen kiemelkedõ törvény megalkotásakor vezették. Továbbá részletezi a törvény alaptételeit: a kisebbségeket eleve megilletik a biztosított jogok; a Magyar Köztársaságban élõ nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezõk; a nemzeti és etnikai önazonossághoz való jog alapvetõ, egyént és közösséget egyaránt megilletõ emberi jog; minden állampolgárnak joga van a szabad identitásválasztásra; a kisebbségek sajátos egyéni és közösségi jogai alapvetõ szabadságjogok.

A törvény összhangban áll a nemzetközi emberi és kisebbségi jogi egyezményekkel és dokumentumokkal, ugyanakkor több esetben elõremutató megoldásokat is tartalmaz a nemzetközi gyakorlat számára. A bevált nemzetközi szabályozás hiánya, valamint a hazai kisebbségek valós helyzetéhez történõ alkalmazkodás kényszere egyes helyeken eddig még ki nem próbált megoldásokat eredményezett. A törvény és a belsõ jog viszonya kapcsán megemlítendõ, hogy némely szabályozása módosításokat indokol egyes törvények rendszerében, illetve összhangba hozandó egyes jogszabályok rendelkezéseivel. A magyar-országi nemzeti és etnikai kisebbségek között tapasztalható jelentõs különbségek ellenére a törvény a szabályozandó jogviszonyokat egységesen kezeli. Felismerve, hogy a kisebbségek jogai nem érvényesülhetnek megfelelõen csupán az egyéni állampolgári jogok keretében, a törvény azokat közösségi jogokként is megfogalmazza. Ez a tény többletjogok biztosítását és sajátos jogintézmények (kisebbségi önkormányzatok) létrehozását igényelte.

A törvény további alapvetõ rendelkezései közül még megemlítendõ: nemzeti és etnikai kisebbségnek tekintendõ minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számbeli kisebbségben van, illetve az, amelyik a törvény elõkészítése során kisebbségként való elismerését kérte: a bolgárok, cigányok, görögök, horvátok, lengyelek, németek, örmények, románok, ruszinok, szerbek, szlovákok, szlovének, ukránok. (Megjegyzendõ, hogy a cigányság egyik rétege nemzeti kisebbségnek tekinti magát, másik rétege magyarnak; míg a zsidó közösségek, szervezetek többsége elzárkózott attól, hogy akár nemzeti, akár etnikai kisebbségnek minõsüljön, ezt csak egy kis létszám igényli.) Tilos a kisebbségek hátrányos megkülönböztetése, a beolvasztásra vagy bizonyos területek nemzeti vagy etnikai viszonyainak megváltoztatására irányuló politika; a kisebbségek törvényes joga helyi és országos önkormányzatok létesítése, amelyeknek alapvetõ feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete a megállapított hatáskörök gyakorlása révén.

A könyv második része az egyéni kisebbségi jogokat taglalja: etnikai önazonossághoz való jog; egy kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása; kettõs vagy többes kötõdés lehetõsége; egyesületek, pártok, szervezetek létrehozása; családi hagyományok ápolása; a név anyanyelv szerinti feltüntetése hivatalos okmányokban; az anyanyelv, saját kultúra, hagyományok megismerése és ápolása; anyanyelvű oktatás; kapcsolattartás az anyaországgal vagy más országban élõ kisebbségekkel.

A kisebbségek közösségi jogait elemzõ részbõl kihangsúlyozandók a következõk: a hivatalos magyar álláspont szerint az egyéni kisebbségi jogok, illetve az általános emberi jogok tiszteletben tartásával önmagában véve nem valósul meg a kisebbségi közösségek teljes körű jogvédelme; a közösségi jogok szükségességének elismerése és azok szabályozása az identitástudat megõrzésének elengedhetetlen feltétele. Ily módon a törvény az alábbi kisebbségi közösségi jogokat biztosítja: az önazonosság megõrzése, ápolása, átörökítése; történelmi hagyományok, szellemi kultúra megõrzése, gyarapítása; anyanyelv ápolása, fejlesztése; társadalmi szervezetek, helyi és országos önkormányzatok létrehozása; rendszeres rádió- és televíziós műsorok sugárzása, illetve ezen műsorok vétele anyaországukból; anyanyelven történõ nevelés, oktatás feltételei megteremtésének kezdeményezése; saját nevelési, oktatási, kulturális, tudományos intézményhálózat kialakítása; jelképek használata; széles körű nemzetközi kapcsolattartás; országgyűlési képviselet; országgyűlési biztos.

A kisebbségek önkormányzatait - amely tény egyébként is példaértékű régiónkban - bemutató rész vázolja a törvényelõkészítés során felmerült elképzeléseket a kisebbségek önszervezõdésére vonatkozóan. Az önkormányzati megoldás a magyar alkotmány szerkezetének rendszerébõl is adódik, és mivel a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezõk, a magyar társadalom integráns alkotói, ennek az önkormányzatiság elve esetében is érvényesülnie kell. A törvény által biztosított önkormányzati modell erõs helyi kisebbségi érdekképviseletre ad lehetõséget, illetve gyakorlatilag döntõ beleszólást biztosít a kisebbségeket leginkább érintõ területeken. A kisebbségi önkormányzatok a már működõ helyi önkormányzat elveire, jogi tételeire épülnek, illetve a települési önkormányzati rendszerbe integrálódnak. Ezáltal a kisebbségi jogok a helyi közügyek intézésével együtt érvényesülhetnek. Kisebbségi önkormányzatok működhetnek községekben, városokban, valamint a fõváros kerületeiben. Viszont nem lehet megyei, valamint fõvárosi szinten kisebbségi önkormányzatot létrehozni. Kisebbségi települési önkormányzatnak nyilváníthatja magát az a települési önkormányzat, ahol a képviselõk több mint felét egy kisebbség jelöltjeiként választották meg. Ha az önkormányzati testület képviselõinek legalább 30%-át ugyanazon kisebbség jelöltjeként választották meg, e képviselõk kisebbségenként legalább 3 fõs helyi, közvetett módon létrejövõ kisebbségi önkormányzatot alakíthatnak. A közvetlen módon létrejövõ kisebbségi önkormányzatok életrehívása választás útján történik. Ahol nem létezik helyi kisebbségi önkormányzat, ott egy kisebbség képviseletét a települési önkormányzatban a szószóló látja el.

A továbbiakban a kötet ismerteti a helyi kisebbségi önkormányzatok hatáskörét. A települési önkormányzat által létrehozott polgármesteri hivatal köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni. A törvény elõírja az országos kisebbségi önkormányzat létrehozásának lehetõségét, amelyet kisebbségi elektorok választanak meg. Több nemzeti és etnikai közösség közös, társult országos önkormányzatot alakíthat. Szintén részletesen elemzi a mű az országos kisebbségi önkormányzatok hatáskörét, amelyek az illetõ kisebbség kulturális autonómiája megteremtésének érdekében intézményeket hozhatnak létre, illetve összehangolják azok működését.

A kiadvány ötödik részében a szerzõk a kisebbségek helyi szószólójának feladatkörét, a hatodikban a kisebbségek művelõdési és oktatási önigazgatását taglalják. Leszögezik, hogy a kisebbségek kultúrája szerves része a ma-gyarországi kultúrának; össztársadalmi érdek ezek fennmaradása. A kisebbségek megmaradásának alapvetõ feltétele az anyanyelv elsajátítása, annak teljes használata, amelyet az anyanyelven való tanulás alapoz meg. A kisebbségek kötõdése sajátos, kettõs: lojálisak hazájukhoz, de kötõdnek egy másik nemzethez, kultúrához is. Ám õk egyre inkább kétnyelvűek: saját nyelvük használata háttérbe szorul a domináns magyar mellett, amelyen leginkább kommunikálnak. A szerzõk kritikusan szólnak a magyarországi nemzetiségi oktatásról, amely ez ideig nem tudta maradéktalanul biztosítani az anyanyelv eredményes oktatását, a kisebbségi identitástudat fejlesztését, a nemzetiségi kultúra ápolását. Ehhez hozzájárultak az iparosításból, urbanizációs robbanásból adódó negatív következmények, így a hagyományosan paraszti kisebbségi települési és családi közösségek felbomlása, amely az anyanyelvhasználatot háttérbe szorította. A kisebbségek művelõdési és oktatási önigazgatásának meghatározó fontosságú eleme tehát az anyanyelven történõ oktatás. A törvény lehetõvé teszi az anyanyelvi vagy magyar nyelvű oktatást is, szülõi döntés alapján. Mindezek elõrelépést jelentenek a jelenlegi igen változatos képet mutató nemzetiségi oktatáshoz képest, amelyet általában két nyelven folyó tanítás jellemez. A cigány kisebbség iskolázottsági hátrányainak csökkentése érdekében sajátos oktatási feltételek teremthetõk. A kisebbségek oktatási intézményeiben biztosítani kell az illetõ kisebbség és anyaországa történelmének tanítását, kulturális hagyományainak megismerését. Az anyanyelvű oktatáshoz szükséges pedagógusokat az állam biztosítja.

A kötet hetedik részének tárgya az anyanyelvhasználat. A LXXVII. sz. törvény biztosítja, hogy a Magyar Köztársaság területén anyanyelvét bárki mindenkor és mindenhol szabadon használja. A kisebbségi nyelvhasználat feltételeit - külön törvényben meghatározott esetekben - az állam biztosítani köteles. A polgári és büntetõeljárások során, valamint a közigazgatási eljárásokban az anyanyelv használatát a vonatkozó eljárásjogi törvények biztosítják (1952. évi II. törvény, 1973. évi. I. törvény, 1957. évi IV. törvény, 1972. évi IV. törvény). A szerzõk leszögezik, hogy a kisebbségekhez tartozóknak az anyanyelv használata ugyanolyan szuverén joga, mint a többségi magyar anyanyelvűeknek. Az ebbõl eredõ költségeket, illetve azok jó részét az állam magára vállalja. A fentebb említett külön törvény jelenleg kidolgozás alatt áll: mivel Magyar-ország kifejezte csatlakozási szándékát a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájához, ennek ratifikációs folyamata elõkészületben van. Ezáltal racionálisan lehetséges mértékben biztosítva lesz a kisebbségi nyelvek használata az oktatásban, tömegtájékoztatásban, jogi és közigazgatási ügyekben, gazdasági és társadalmi életben, a kultúra területén.

A könyv nyolcadik részébõl kitűnik, hogy a kisebbségek, illetve az érdekükben kifejtett tevékenység támogatására az Országgyűlés létrehozza a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Alapot. Ugyanakkor ebben a támogatásban hazai és külföldi szervezetek, alapítványok és magánszemélyek is közreműködhetnek. A szerzõk elemzik továbbá a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását és vagyonát, bevételi forrásaikat.

A kilencedik rész a törvény zárórendelkezéseit tárgyalja: ezek tartalmazzák a honos népcsoportok megnevezését, a népi kezdeményezés lebonyolítását, a hitelesítési eljárást, a kisebbségi kompenzációs keret kormány általi biztosításának módját, az országos kisebbségi önkormányzatok működési költségeinek biztosítására szánt egyszeri vagyoni juttatást (összesen 300 millió forint), a helyi önkormányzati kisebbségi képviselõk megválasztási módját, rendszerét, a szükséges iratmintákat.

Az utolsó, tizedik rész a kisebbségi jogok megjelenésével foglalkozik egyéb jogágakban (az államigazgatásról szóló 1957. évi IV. törvény, a Munka Törvénykönyv 1992/XXII. sz., a köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992/XXIII. sz., az anyakönyvekrõl, házasságkötési eljárásról és névviselésrõl szóló 1982/17. sz. törvényerejű rendelet, személyi adatok védelmérõl és közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992/LXIII. sz., közoktatásról szóló 1993/LXXIX. sz. törvény).

A szerzõk kiemelik, hogy a magyar kisebbségi törvény több elõírása - a megalkotása során - kedvezõ elbírálásban részesült az Európai Tanács szakemberei részérõl. Így a Jogi és Emberi Bizottság 1992. novemberi, velencei ülésén jelentõsnek értékelte, hogy a szabad identitásválasztás elve elsõként került be egy belsõ jogviszonyokat szabályozó törvénybe, valamint azt, hogy a törvény "igen figyelemre méltó módon helyezi a hangsúlyt a kisebbségek egyéni és kollektív jogainak tételes felsorolására, az önazonosság megõrzésének és a földrajzi kötõdésnek a szavatolására". Ugyanakkor a bizottság a magyar szabályozást a legelõremutatóbb, legprogresszívebb európai jogi megközelítések egyikének értékelte. Hasonlóképpen dr. Christophe Pan professzornak, a FUEV elnökének véleménye szerint a magyar törvényben elfogadott definíció a népcsoportokat illetõleg megfelel a nemzetközi vita legvégsõ állásának. Worms úr, az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének kisebbségi ügyekkel foglalkozó szakértõje kifejtette, hogy a honos kisebbségek meghatározásával a magyar jogalkotók választ adtak a nemzetközi szervezeteket, köztük az Európa Tanácsot foglalkoztató egyik kényes kérdésre (e tény annál is sokatmondóbb, mivel közismert, hogy az 1994 novemberében elfogadott európai kisebbségvédelmi keretegyezmény megkerüli a nemzeti kisebbségek meghatározását). Ugyanis a honos kisebbségek preferálása megfelel az európai szemléletnek és joggyakorlatnak. Nyugat-Európában kifejezetten zavart kelt és ellenérzést vált ki ezek egybemosása a vendégmunkások, bevándorlók, menekültek stb. csoportjaival. A szlovén alkotmány és az osztrák népcsoporttörvény is a honos nemzeti kisebbségekre vonatkozik. Szintén elõremutató a törvény azon jogalkotói szándéka, hogy a kisebbségi lét megõrzése esetenként csak "többletjogokkal" biztosítható (önkormányzatok alkotási joga). Az említett Jogi és Emberi Bizottság keretében neves jogi szakértõk kifejtették, hogy a magyar törvény a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozóan olyan részletes szabályozást tartalmaz, amely majdnem minden szintű közigazgatási egységet átfog. A raportõri jelentés nemzetközi szempontból referencia értékűnek ítélte meg ezen önkormányzatok létrehozásának jogát. Ismeretes, hogy a nyugat-európai országok egy része a regionális autonómia révén területi alapon oldja meg a hatékony részvétel problémáját, ahol a közigazgatási határok megegyeznek a népcsoportok települési területeivel; más esetekben viszont konzultatív szerepű kisebbségi testületek létrehozását szorgalmazzák. A magyar megoldás túllép ezen, mert a konzultatív funkción felül döntéselõkészítésben való részvételt és az egyetértési jog révén gyakorlatilag döntõ beleszólást biztosít a kisebbségeket leginkább érintõ területeken.

Kiadványukban a szerzõk - mint elsõrangú kisebbségvédelmi szakemberek - alapos, mélyreható módon elemzik, kommentálják a magyar nemzetiségi törvény úgyszólván mindenik cikkelyét, átfogó, világos képet nyújtván az olvasónak minden tekintetben e rendkívül fontos jogszabályozás jelentõségérõl. Külön érdemük, hogy a legtöbb fejezetben részletesen tárgyalják az odavágó nemzetközi elõírásokat, dokumentumokat, ajánlásokat kisebbségvédelmi vonatkozásban, egyes kisebbségi jogok feletti vita állását 1992 végén és összehasonlítást végeznek a magyar törvény megfelelõ paragrafusaival. (Még nem vehették figyelembe az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es Ajánlását, amelyet 1993. február 1-én fogadtak el.)

A kötet tartalmazza az 1993/LXXVII. sz. törvényt, valamint a magyarországi kisebbségek adattárát (szervezetek, egyesületek, művelõdési, oktatási, egyházi intézmények, alapítványok, rádió- és televíziós adások, kiadványok).

Említésre méltó a felhasznált kisebbségi és jogi irodalom gazdag jegyzéke is.

A kötethez Wolfart János, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnöke írt elõszót.

Szigeti László